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京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃已上報(bào) “鐵路+土地”投資模式緩解建設(shè)成本


  記者近日獲悉,京津冀地區(qū)鐵路發(fā)展的綱領(lǐng)性文件《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》目前已經(jīng)上報(bào)到國(guó)家展改革委等待批復(fù)。而京津冀地區(qū)的城際鐵路建設(shè)也將打破原有的投資模式,推行“鐵路+土地”為主的投資模式,大量依靠土地綜合開(kāi)發(fā)收益來(lái)彌補(bǔ)鐵路建設(shè)成本。但在執(zhí)行過(guò)程中,“鐵路+土地”的新模式面臨著各部門(mén)政策銜接、鐵路投資方與地方政府之間利益博弈等多重挑戰(zhàn)。   “軌道上的京津冀”藍(lán)圖顯現(xiàn)   京津冀城際鐵路投資公司副總經(jīng)理張勇介紹,由該公司主導(dǎo)的《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》目前已經(jīng)上報(bào)到國(guó)家發(fā)改委等待批復(fù)。未來(lái),京津冀地區(qū)的軌道交通網(wǎng)將由現(xiàn)在的北京和天津“雙核”向多中心網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變,形成以“四縱四橫一環(huán)”為骨架,覆蓋區(qū)域中心城市、重要城鎮(zhèn)和主要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的交通網(wǎng)。其中,“四縱”分別指京石邯城際、京霸衡城際、津承滄城際、環(huán)渤海城際。“四橫”分別指京津塘城際、京唐城際、津保城際、石滄黃城際?!耙画h(huán)”為環(huán)北京城際,即“涿州—首都第二機(jī)場(chǎng)—廊坊—香河—平谷—密云—懷來(lái)—涿州”。   按照目前上報(bào)的規(guī)劃,京津冀地區(qū)規(guī)劃城際線網(wǎng)規(guī)模3796公里,其中新建城際鐵路23條,約3400公里。到2020年,城際線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到1355公里,其中新建1034公里;2030年,城際線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到3172公里,其中新建1817公里。   “京津冀三地占地21萬(wàn)平方公里,總?cè)丝?.1億,可以說(shuō)京津冀用占全國(guó)2.3%的土地支撐了全國(guó)8%的人口?!睆堄卤硎?,從交通現(xiàn)狀來(lái)看,2014年京津冀地區(qū)的鐵路運(yùn)營(yíng)歷程是8500公里,其中客運(yùn)專(zhuān)線和城際鐵路是1191公里。區(qū)域路網(wǎng)利用率較高,大部分線路的輸送能力趨于飽和,尤其是以北京為中心的放射性干線,利用率達(dá)80%以上。   張勇透露,從京津冀鐵路網(wǎng)規(guī)劃的空間目標(biāo)來(lái)講,中部核心區(qū)主要城市間要形成0.5至1小時(shí)交通圈;中心城市之間,比如北京到天津,北京到石家莊,要打造1到2小時(shí)交通圈;中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間,比如北京到燕郊,要形成0.5至1小時(shí)通勤圈。   “鐵路+土地”成主要投資模式   “傳統(tǒng)鐵路投資模式都是以原鐵道部或現(xiàn)在的中國(guó)鐵路總公司為主導(dǎo),沿線地方政府只負(fù)責(zé)征拆,其他的事情由鐵道部或鐵總來(lái)統(tǒng)籌。但京津冀城際鐵路由我們公司來(lái)修建,主導(dǎo)模式是‘鐵路+土地’的投融資模式,除了政府出具一定的資金外,其他大量資金來(lái)源靠銀行貸款和沿線土地綜合開(kāi)發(fā)收益來(lái)彌補(bǔ)鐵路建設(shè)成本。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo),社會(huì)參與,市場(chǎng)運(yùn)作。”張勇表示。   去年8月,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》提出,促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對(duì)新建鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā),提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集能力和收益水平。同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開(kāi)發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過(guò)50公頃,少數(shù)站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)用地規(guī)模不超過(guò)100公頃。   “在我們看來(lái),‘鐵路+土地’的投資模式有兩種,一是以高鐵車(chē)站為中心,對(duì)周邊的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā),比如我們現(xiàn)在準(zhǔn)備進(jìn)行通州火車(chē)站周邊的一體化綜合開(kāi)發(fā),北京市政府已經(jīng)給予了我們公司土地開(kāi)發(fā)授權(quán),大概是1平方公里的范圍;第二是對(duì)鐵路沿線城鎮(zhèn)土地進(jìn)行一體化開(kāi)發(fā),把沿線的土地作為開(kāi)發(fā)用地?!睆堄卤硎?。   在國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所研究員董焰看來(lái),用“鐵路+土地”投資模式解決城際鐵路建設(shè)中的資金問(wèn)題是可行的,高鐵車(chē)站周邊也是有一定開(kāi)發(fā)價(jià)值的,但高鐵建成后對(duì)沿線不停車(chē)的地區(qū)只有負(fù)影響,不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。“高鐵沿線的土地沒(méi)有開(kāi)發(fā)的必要性和可行性,高鐵運(yùn)行產(chǎn)生的污染、噪音等負(fù)面影響只會(huì)讓土地價(jià)值降低?!?  值得一提的是,城際鐵路大規(guī)模建設(shè)和土地綜合開(kāi)發(fā)收益之間必然有一定的時(shí)間差,在這個(gè)時(shí)間差內(nèi),建設(shè)資金必須跟上。對(duì)此,張勇表示,在加強(qiáng)土地綜合開(kāi)發(fā)的同時(shí),我們還將設(shè)立京津冀城際鐵路發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金,積極探索創(chuàng)立新的融資模式,通過(guò)土地綜合開(kāi)發(fā)預(yù)期收益、綜合經(jīng)營(yíng)收入等吸引社會(huì)投資人。同時(shí)要爭(zhēng)取國(guó)家投資和政策性支持,用各種方式來(lái)籌集建設(shè)資金,解決這個(gè)時(shí)間差問(wèn)題。   面臨政策銜接、利益博弈等多重挑戰(zhàn)   作為城際鐵路建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的嘗試者,張勇和他的團(tuán)隊(duì)走得并不輕松?!艾F(xiàn)在面臨不少問(wèn)題和挑戰(zhàn),首先是三地的土地情況不一樣,北京土地價(jià)值比較高,土地資源比較稀缺。天津雖然也是直轄市,但土地收益和價(jià)值明顯偏低,河北土地比較多,但開(kāi)發(fā)價(jià)值偏低;二是政策銜接不夠,建設(shè)過(guò)程中涉及的部門(mén)較多,沒(méi)有統(tǒng)一的政策引領(lǐng);三是社會(huì)資本進(jìn)入比較難,雖然現(xiàn)在民營(yíng)資本進(jìn)入意愿很強(qiáng),但是面臨很多不確定性和困難,下一步還需要積極去探討;四是鐵路投資部門(mén)和地方政府之間的博弈問(wèn)題,比如我們作為鐵路投資主體,和地方政府之間存在一個(gè)利益的博弈,我們把地拿來(lái)修鐵路了,地方政府作為土地受益方,它收益必然減少?!睆堄卤硎?。   據(jù)記者了解,山東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目濟(jì)南到青島的高鐵線路(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“濟(jì)青高鐵”)也在進(jìn)行周邊土地綜合開(kāi)發(fā)。今年2月,濟(jì)青高鐵站場(chǎng)周邊土地綜合開(kāi)發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。但在執(zhí)行過(guò)程中也面臨著相同的問(wèn)題。山東省發(fā)改委人士向本報(bào)記者透露,在討論過(guò)程中,鐵路部門(mén)和沿線各站點(diǎn)的地方政府就拿多少土地的問(wèn)題展開(kāi)各種爭(zhēng)論?!罢l(shuí)都不愿意多拿地,經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的城市說(shuō),憑什么我的地值錢(qián)我就應(yīng)該提供更多土地,經(jīng)濟(jì)弱的地市更是叫苦不迭?!?  對(duì)此,董焰表示,鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)的過(guò)程中,必然要有一個(gè)投資方與地方政府討價(jià)還價(jià)的過(guò)程,盡管利益不同,但雙方在加快鐵路建設(shè)上的目標(biāo)是一致的,甚至地方政府比鐵路投資方更迫切地希望鐵路盡快建成,所以這種利益博弈一般不會(huì)無(wú)法控制。   “傳統(tǒng)鐵路基本上是個(gè)封閉的系統(tǒng),線路車(chē)站設(shè)計(jì)與城市相對(duì)割裂。而新的高鐵車(chē)站一般在比較偏遠(yuǎn)的地方,新車(chē)站與城市交通換乘不變,這些都是現(xiàn)在京津冀城際鐵路建設(shè)和投融資面臨的挑戰(zhàn)。”張勇表示,既有人口高聚的區(qū)域難以接入,我們有一些高鐵線路想直接將站點(diǎn)接入到市中心,但因拆遷等問(wèn)題困難重重,新修鐵路站場(chǎng)很難一下子修到城市核心區(qū)。   董焰認(rèn)為,鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)要與地方政府的城市規(guī)劃緊密結(jié)合,且商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局要與居民生活相結(jié)合。“鐵路主業(yè)是運(yùn)輸,大家坐火車(chē)是去旅行而不是為了買(mǎi)東西,所以要警惕購(gòu)買(mǎi)力不足的問(wèn)題?!?  在張勇看來(lái),土地綜合開(kāi)發(fā)可以包括住宅、商業(yè)、車(chē)站綜合體等模式。有些城市車(chē)站綜合體需求帶動(dòng)不起來(lái)主要是設(shè)計(jì)問(wèn)題,北京這里不存在這方面問(wèn)題?!拌F路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)仍面臨一些細(xì)枝末節(jié)的技術(shù)問(wèn)題,中間也有好多政策問(wèn)題,現(xiàn)在要研究如何銜接沿線城市規(guī)劃,制定站點(diǎn)周邊更大范圍的土地利用方案,并積極爭(zhēng)取政府各類(lèi)優(yōu)惠政策??偟膩?lái)看,‘鐵路+土地’的開(kāi)發(fā)模式可以平衡鐵路建設(shè)成本,促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展,是非常有必要的?,F(xiàn)在京津冀地區(qū)正準(zhǔn)備一條線一條線的滾動(dòng)實(shí)施,如果我們能夠形成成熟的開(kāi)發(fā)模式還可以在國(guó)內(nèi)復(fù)制,積極參與京津冀以外的城際鐵路建設(shè)。”

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